在我国，地方立法是推进地方治理民主化、法治化、现代化的基本形式与制度安排，地方性法规构成中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。党的十八大以来，有立法权的地方人大及其常委会制定修改了一大批服务大局、顺应时代、反映民意、体现特色的地方性法规，在推进全面依法治国中发挥了重要作用。与此同时，地方立法实践也面临如何坚持好不抵触、有特色、可操作原则，防止地方性法规出现违背上位法规定、照抄照转、实效不足等问题。发挥好地方性法规在中国特色社会主义法律体系中的功能，是破解地方立法实践问题的切入点，也是贯彻立法法的有力抓手。 

作为我国法律渊源之一的地方性法规除了具备法律的一般性功能外，基于地方立法权的延伸性、授权性、区域性特征，在中国特色社会主义法律体系中，它还发挥着实施性、补充性、探索性功能。而发挥好这三项功能，是确保地方立法立得住、行得通、真管用的必要前提。 

强化实施性功能，做到“于法周延”，让地方立法立得住。地方立法的实施性功能主要体现为制定法律或行政法规的实施办法，使上位法规定更加具体细化、更具可操作性，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内得到遵守和执行。强化地方立法的实施性功能，重点在于让地方性法规与上位法所确立的各项制度相互衔接、系统配套，保障上位法落地落实。 

从立法权限上看，省级人大及其常委会处于立法层级的枢纽位置，在维护国家法治统一，保障地方依法立法中发挥主导作用。因此，在明晰省、市两级立法权限和程序的基础上，省级人大常委会同时需要根据立法法授权，建立健全主动审查、专项审查、备案审查的衔接联动机制，通过开展立法评估、备案审查、法规清理工作，纠正和撤销违反宪法法律的法规、规范性文件。 

从立法类型上看，地方立法中存在大量行政立法，制定法律或行政法规的实施办法构成地方立法工作的主要方面。对此，为保证上位法的实施，重点应当厘清行政机关的法定权限，从如何规范工作运行入手，结合本地区经济社会发展实际，聚焦工作职责、工作机制、工作措施、工作保障制定工作条例，通过设置保障性规范确保上位法在本地区的实施。 

从立法技术上看，地方立法应当以具体规范为主。在结合本地区实际的基础上，对上位法规定的对象、内容、条件、方式、范围等予以细化、明确，既要保障地方立法在内容上不与上位法的立法精神、基本原则、具体规定相抵触，让地方性法规与整个法律体系融贯、协调，又要以上位法为遵循，在涉及主体、事项、情境条件、行为模式、法律后果等内容设定上体现地方的务实举措。 

强化补充性功能，做到“于民有利”，让地方立法行得通。地方立法的补充性功能主要体现为在法定权限内制定关于地方事务的条例、规定，为地方发展和地方治理提供法治保障。与实施性功能不同，补充性功能的价值在于对上位法因无法兼顾地方问题而留下的空间进行立法。 

首先，虽然地方立法针对的立法事项为地方事务，但地方事务是作为国家事务的有机组成部分而存在的。因此，地方立法既要考量地方在国家发展中的战略位置及其与周边区域的结构性关系，又要考量自身生态环境条件、自然资源禀赋、经济发展水平、历史文化传统、民族民俗风情等实际状况，针对人民群众急难愁盼的实际问题和制约地方社会发展的重点问题立法，推动地方治理纳入法治轨道。 

其次，地方立法事项植根于地方治理实践，特别是人民群众多元化的利益诉求。因此，应当构建利益诉求表达机制、协商机制、平衡机制，让地方立法成为践行全过程人民民主理念的工作载体，保障人民群众行使当家作主的权利，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。 

最后，丰富和拓展公众有序参与地方立法的途径。建立基层立法联系点，保障地方立法直接反映和体现民情、民意；加强立法调研，把基层治理的情况摸清、问题找准，为地方立法决策提供一手资料；公开法规草案，对重点事项组织听证会、论证会，对争议事项引入第三方评估，对重大利益调整问题展开咨询论证，畅通地方立法与社情民意的互动渠道。 

强化探索性功能，做到“于事简便”，让地方立法真管用。地方立法的探索性功能主要体现为按照“不抵触”原则，对国家尚未立法的事项，通过地方立法先行先试、积累经验。由于探索性功能解决的是地方治理和区域之间协同治理的具体问题，因此，应当选择“小切口”和“协同化”的立法方式。 

在立法体例上突出简洁性。不拘泥于“大而全、小而全”的体例架构，而是针对重点领域、新兴领域立法，从解决本地区经济社会发展的实际问题出发，采取“需要什么就规定什么，需要几条就规定几条”的问题导向式立法思路，根据地方实际需求制定精准管用的条款，让地方立法体例向“小切口”、实操性的立法条款转型。 

在规范设定上突出可操作性。一方面，要避免倡导性规范过多。由于缺乏相应法律责任及法律后果的倡导性规范并非裁判规范，所以这类规范既不能作为法官分配权利义务责任的依据，也不具备可诉性，更不易于执法、司法、守法主体执行、操作和遵守。另一方面，要避免法律规则出现逻辑结构问题，确保法律规则逻辑结构完整。对于禁止性和命令性规则应当设置违反规则后的责任内容和制裁措施，而对于授权性规则应当设置适当的权利救济机制与手段。 

在区域立法上突出协同性。基于生态环境、地缘环境、经济环境以及发展战略和功能片区的划分，推动区域间形成优势互补、有机衔接的协同立法。例如，实施跨区域流域的山川河流协同治理立法，形成生态环境保护的制度合力，确保国家生态安全。又如，在人力资源、绿色能源、科技创新、实体经济、数字经济、现代金融等领域采取协同立法，形成各级各类区域要素有序链接的制度合力，确保产业链供应链安全。同时，实施基本公共服务便利共享的跨区域协同立法，形成教育、医疗、社保等公共服务互联互通的制度合力，确保人民群众共享改革发展成果。

作者：刘立明

来源：学习时报